為適應改革開放和建立社會主義市場經濟體制的新形勢,強化殯葬管理,全面推進殯葬改革,促進社會主義精神文明和物質文明建設,民政部在《國務院關于殯葬管理的暫行規定》(以下簡稱《規定》)的基礎上,起草了《殯葬管理條例》(以下簡稱《條例》)。起草工作自始至終得到了國務院法制局的大力支持,并反復征求了國務院和省、自治區、直轄市人民政府有關部門以及專家的意見和建議。1997年7月11日《條例》經國務院第60次常務會議討論并原則通過,1997年7月21日,李鵬總理簽署第225號國務院令發布實施。現說明如下:
     
    一、制定《條例的必要性和重要性》
     
    1985年2月國務院發布的《規定》,對加強殯葬管理,促進殯葬改革發揮了重要作用。在各級黨委、政府的領導下,在有關部門和社會各方面的支持和幫助下,經過各級民政部門和殯葬戰線廣大干部職工的共同努力,我國的殯葬改革取得了顯著成績,推行火葬、改革土葬取得了突破性進展,1996年火化率達到36;喪俗改革不斷深化,文明節儉辦喪事在城市形成社會風尚;殯葬事業蓬勃發展,管理和服務水平顯著提高。但在改革開放和建立社會主義市場經濟體制的新形勢下,殯葬管理工作也遇到了一些新情況和新問題,一些單位和個人受利益驅動,擅自興建公墓;亂埋亂葬現象在一些地方相當嚴重;一些地方喪事大操大辦,封建迷信的喪事活動有所回潮;殯葬市場混亂的現象在一些地方也比較突出。各級民政部門雖加強了管理,但由于原有殯葬管理的規定力度不夠,難以適應新形勢下依法強化殯葬管理的需要。因此,制定新的殯葬管理法規是十分必要的。
     
    (一)是大力推進殯葬改革,促進社會主義精神文明和物質文明建設的需要。殯葬改革是社會主義精神文明建設的重要內容,也是社會主義物質文明建設的組成部分。正如國務委員李貴鮮在第三次全國殯葬工作會議上指出的,殯葬改革有利于破除封建迷信,革舊俗,樹新風,促進社會主義的全面發展與進步,有利于克服亂埋亂葬陋習,節約土地資源,保護我們的生存環境和生存條件,促進經濟發展,倡導養老敬老、厚養薄葬、喪事簡辦,有利于把節省下來的資金用于生產和生活,減輕群眾的負擔。在社會主義現代化建設的新埋藏,殯葬工作必須自覺圍繞社會主義兩個文明建設,積極貫徹保護土地、保護環境的基本國策,堅決制止喪事大操大辦和封建迷信喪事活動,以及亂建公墓、亂埋亂葬的現象,革除喪葬陋俗,倡導文明節儉辦喪事。
     
    (二)是依法強化殯葬管理的需要。殯葬改革是移風易俗的社會改革,一方面要靠宣傳教育,另一方面要靠法制。特別是《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》的頒布和逐步實施,對我國殯葬管理依法行政提出了新的更高的要求。根據處罰法定原則,對違反殯葬管理行為實施行政處罰必須依法進行。為了解決國家殯葬管理規定沒有對違反殯管理的行為規定法律責任,以及一些地方制定的地方性殯葬法規、規章,設定殯葬行政處罰缺乏法律依據或不盡完善的問題,必須制定新的殯葬管理行政法規,增加違法行為法律責任的規定,并在此基礎上,制定或修訂地方性殯葬管理法規和規章,建立健全殯葬法制體系,切實強化殯葬管理,增強殯葬管理的執法力度和執法權威,把殯葬管理納入法制化、規范化的軌道。
     
    (三)是大力發展殯葬事業,滿足人民群眾日益增長的對殯儀服務需求的需要。生老病死是人生的自然規律。我國每年死亡人口近800萬,妥善處理喪葬事宜,使死者得到安息,生者得到慰藉,關系到千家萬戶,是與人民群眾切身利益直接攸關的大事。隨著社會的發展,人民群眾對殯儀服務提出了新的更高的要求。近年我國殯葬事業雖有長足發展,但由于殯葬設施少,設備檔次低,人民群眾辦喪事難的問題依然存在,不能適應推進殯葬改革的需要,不能滿足人民群眾日益增長的對殯儀服務的需求。同時,一些單位和個人置國家殯葬行業管理于不顧,擅自興建殯葬設施,從事殯儀服務,特別是利用公墓(塔陵)的墓穴(塔位)搞非法營銷活動,加重了群眾負擔,侵害了群眾的正當權益。因此,必須制定新的殯葬管理法規,加強殯葬行業管理,把殯葬事業納入有序、健康、發展的軌道。
     
    二、《條例》的主要內容
     
    《條例》從體例和內容上看,是一部比較完善、比較系統,具有較強適用性和可操作性的殯葬管理法規。它由《規定》的14條擴充為6章24條,在保留《條例》有效內容的基礎上,進一步明確了新時期殯葬管理的方針,突出了促進兩個文明建設尤其是節約殯葬用地的規定,增加了殯葬設施和殯葬設備、用品管理的規定,設定了殯葬行政處罰及行政強制性措施,比較全面、系統地規范了殯葬管理工作,為新時期全面加強殯葬管理提供了重要的法律依據。
     
    (一)強化了各級政府殯葬管理的職責。《條例》在規定各級民政部門負責殯葬管理工作的同時,明確了各級政府對本行政區域內殯葬管理的領導職責。在推進殯葬改革方面,《條例》規定,火葬區和土葬區的劃定,由省、自治區、直轄市人民政府規定。火葬區的縣、自治州、設區的市人民政府要制定實行火葬的具體規劃。在推進殯葬事業發展方面,《條例》規定,各省、自治區、直轄市殯葬設施建設規劃,由省、自治區、直轄市民政部門提出,省、自治區、直轄市人民政府審批。縣、治州、設區的市人民政府要將新建和改造殯儀館、火葬場、骨灰堂及公墓建設,納入城鄉建設規劃和基本建設規劃。這些規定將有力地推動各級政府進一步提高認識,加強領導,把殯葬改革和殯葬事業的發展擺上重要的議事日程,納入當地經濟和社會發展的總體規劃,切實解決殯葬管理工作中遇到的問題和困難。
    (二)增加了科學、文明、節儉辦喪事的具體規定。針對近年一些地方突出存在的喪事大操大辦的封建迷信活動,破壞正常的交通和生活秩序,嚴重影響社會主義精神文明的現象,《條例》規定:“辦理喪事活動,不得妨礙公共秩序、危害公共安全,不得侵害他人合法權益”。為了充分發揮殯儀館等殯葬服務單位在促進殯葬改革和社會主義精神文明建設中的作用,《條例》規定:“殯儀服務人員應當遵守操作規程和職業道德,實行規范化的文明服務。”為規范火化遺體的必要手續,防止意外事故的發生以及犯罪行為人毀尸滅跡,《條例》規定:“火化遺體必須憑公安機關或者國務院衛生行政部門規定的醫療機構出具的死亡證明”。這些規定將有促進殯葬活動中自覺樹立文明、健康、科學的喪葬新風尚。
     
    (三)增加了對節約殯葬用地、保護環境的規定。《條例》第一次將“節約殯葬用地”列入了殯葬管理方針的內容,高度體現了保護土地在新時期殯葬管理中的地位。并明確規定,在火葬區的提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或少占土地的方式處理骨灰,要嚴格限制墓穴占地面積和墓穴使用年限,嚴禁占用耕地、林地建墳造墓。《條例》在保護環境方面增加了3項具體規定:一是禁止在城市公園、風景名勝區和文物保護區、水庫及河流堤壩附近、水源保護區、以及鐵路、公路主干線兩側建造墳墓。同時,《條例》還明確規定:“在允許土葬的地區,禁止在公墓和農村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遺體,建造墳墓”;對于國家禁止建墓區域內現有的墳墓,“除受國家保護的具有歷史、藝術、科學價值的墓地予以保留外,應當限期遷移或深埋,不留墳頭。”二是控制殯葬設備污染環境的規定,要求殯葬服務單位應當加強對殯葬服務設施的管理,更新、改造陳舊的火化設備,防止環境污染。三是遺體運輸的規定,即運輸遺體必須進行必要的技術處理,確保衛生,防止污染環境。這些規定貫徹了節約土地、保護環境的基本國策,對于保護中華民族的生存條件和生存環境,促進國民經濟可持續發展戰略的實施,具有重要的現實意義和深遠的歷史影響。
     
    (四)對殯葬設施的管理和殯葬設備、用品管理作出了明確規定。《條例》從規劃、審批等方面對殯葬設施管理進行了系統的規定,即殯葬設施建設必須制定規劃,今后殯葬設施建設必須在符合規劃的前提下,嚴格按審批權限進行審批。“建設殯儀館、火葬場,由縣級人民政府、設區的市和自治州人民政府民政部門提出方案,報同級人民政府審批;建設殯儀服務站、骨灰堂,由縣級人民政府設區的市和自治州人民政府民政部門審批;建設公墓,經縣級人民政府、設區的市和自治州人民政府民政部門審核同意后,報省、自治區、直轄市人民政府民政部門審批。”“利用外資建設殯葬設施,經省、自治區、直轄市人民政府民政部門審核同意后,報國務院審核同意后,報縣級人民政府民政部門審批。”同時《條例》規定殯葬設備必須符合國家規定的技術標準,禁止制造、銷售封建迷信的喪葬用品。這些規定強化了殯葬行業管理,對于進一步制止一些部門、單位和個人擅自興建或越權批準興建殯葬設施的現象,對于加強殯葬市場的管理、凈化殯葬市場,推進殯葬行業的有序、健康發展,具有重要的促進作用。
     
    (五)增加了對違反殯葬管理行業法律責任的規定。《條例》對違法興建殯葬設施的,超標準使用公墓墓穴占地面積的,制造、銷售不符合國家技術標準殯葬設備的,制造、銷售封建迷信用品的等四種違法行為,分別設定了由民政部門或由民政部門分別會同土地、建設、公安、工商等政府有關部門實施行政處罰。從行政處罰的種類和罰款幅度看,都是強有力的。對于將應當火化的遺體土葬,在公墓和農村公益性墓地以外的其他地方埋墓遺體、興建墳墓的等違法行為規定了民政部門可以采取行政強制措施。同時《條例》還對于辦理喪事活動嚴重妨礙公共秩序、危害公共安全、侵害他人合法權益的,明確規定的公安機關實施治安行政處罰。對于殯儀服務人員利用工作之便索取財物,規定由殯儀服務單位給予行政處分。對違反殯葬管理行為法律責任的規定是《條例》的一個重要特點,是《條例》較《規定》進一步完善的重要體現。它適應了社會主義民主法制建設的要求,從根本上解決了實施殯葬行行政處罰無國家行政法規依據的問題,增強了民政部門殯葬管理的執法手段和執法權威,對于切實貫徹新時期國家殯葬管理方針,大力推進殯葬改革和殯葬事業的發展,具有重要的意義。
     
    三、關于《條例》宣傳貫徹問題
     
    《條例》是新時期國家殯葬管理的重要法規。作為國家殯葬管理的主管部門,我部即將向各省、自治區、直轄市民政部門下發《關于貫徹執行〈殯葬管理條例〉的通知》,要求地方各級民政部門要在當地黨委和政府的領導下,積極爭取有關部門和社會各方面的支持和協助,切實搞好《條例》的宣傳貫徹工作。一是采取廣播、電視、報刊等多種形式,大力開展《條例》宣傳,使《條例》的內容家喻戶曉,促進廣大人民群眾樹立新的喪葬觀念,依法規范喪葬行為,不斷提高依法實行殯葬改革的自覺性。二是各級民政部門要積極爭取當地政府和人大的重視與支持,結合當地實際,修訂或制定地方性殯葬管理法規和規章。三是要充分發揮紅白事理事會等移風易俗的自覺行動。四是要切實加強殯葬管理機構的建設,切實履行其管理當地殯葬事宜的職責。要加強殯葬管理干部的法制教育,建設一支高素質的殯葬管理干部隊伍,提高依法行政的水平。各地民政部門要積極爭取土地、工商、城建、公安等有關部門的支持和協助,齊抓共管,發揮整體效益,促進《條例》在基層的落實。
     
    同志們:黨的十四屆六中全會指出,精神文明建設要靠教育、也要靠法制。殯葬改革作為精神文明建設的一項重要內容,搞好宣傳工作相當重要。近年來,新聞單位和廣大新聞界朋友在殯葬改革宣傳方面做了大量的工作,給了我們有力的支持。我衷心希望在宣傳貫徹《條例》的工作中,得到了你們的更大支持。讓我們共同努力,加大力度,切實搞好《條例》宣傳,為貫徹落實《條例》,推進殯葬改革,促進社會主義兩個文明建設做出新的貢獻。